Podstawy prawne systemu aukcji

W III okresie EU ETS Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (tzw. dyrektywa EU ETS), zgodnie z art. 10 ust. 1, ustanawia aukcję jako podstawową metodę rozdziału uprawnień do emisji^[1]. Oznacza to, że wszystkie uprawnienia nieprzydzielone bezpłatnie w okresie 2013-2020 są sprzedawane w drodze aukcji. Komisja Europejska szacuje, że w obecnym okresie rozliczeniowym 2013-2020 państwa członkowskie UE za pośrednictwem aukcji sprzedadzą ok. 50% przyznanej im puli uprawnień. Reszta uprawnień jest rozdzielana bezpłatnie pomiędzy: energochłonne sektory przemysłu (narażone na zjawisko tzw. ucieczki emisji), pozostałe sektory przemysłu (wg zasady stopniowego odchodzenia od przydziałów bezpłatnych), a także sektor elektroenergetyki w niektórych państwach członkowskich, w tym w Polsce, kwalifikujący się do objęcia derogacją (art. 10c dyr. 2009/29/WE). Całkowita liczba uprawnień, które zostaną w latach 2013-2020 przeznaczone do sprzedaży w drodze aukcji jest udostępniona w tabeli na stronach Komisji Europejskiej. Pula została rozdzielona pomiędzy państwa członkowskie w oparciu o klucz 88%/10%/2% (art. 10a ust. 2 dyrektywy EU ETS), gdzie:

• 88% to liczba uprawnień rozdysponowana w oparciu o udział emisji z poszczególnych państw członkowskich w zweryfikowanej emisji z EU ETS w 2005 lub 2005-2007 (przyjmowana jest wyższa z wartości);
• 10% to liczba uprawnień podlegająca redystrybucji w oparciu o kryterium PKB/mieszkańca, zgodnie z wartościami określonymi w załączniku II a dyrektywy EU ETS;
• 2% to liczba uprawnień polegająca redystrybucji w oparciu o dotychczasowe wysiłki redukcyjne, zgodnie z wartościami w załączniku II b dyrektywy EU ETS.

Kluczowym aktem prawnym regulującym sprzedaż uprawnień w drodze aukcji jest rozporządzenie Komisji Europejskiej nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 roku w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień ^[2](tzw. rozporządzenie aukcyjne).

Powyższy akt prawny zapewnia:

• operatorom, a w szczególności wszystkim małym i średnim przedsiębiorcom objętym EU ETS, swobodny, sprawiedliwy i równy dostęp do aukcji;
• wszystkim uczestnikom dostęp do tych samych informacji, w tym samym czasie aby zapobiec zakłóceniu przebiegu aukcji przez tychże uczestników;
• opłacalność aukcji, unikając zbytnich kosztów administracyjnych;
• gwarancję dostępu do aukcji dla mniejszych podmiotów.

Z uwagi na pozytywne doświadczenia państw członkowskich (szczególnie Niemiec) związane z organizacją aukcji za pośrednictwem platform z rynku wtórnego w II okresie EU ETS, zdecydowano, że to właśnie obecna infrastruktura giełd z tego rynku będzie wykorzystywana do sprzedaży uprawnień w drodze aukcji w III okresie EU ETS.

Rozporządzenie aukcyjne narzuca wymóg, aby każda aukcja odbywała się na tzw. rynku regulowanym. Oznacza to, że każda platforma giełdowa musi zapewnić szereg środków bezpieczeństwa w procesie sprzedaży uprawnień w drodze aukcji na mocy europejskich dyrektyw związanych z rynkami finansowymi – m. in. dyrektywy 2004/39/WE^[3] oraz dyrektywy 2003/6/WE^[4]. W związku z powyższym można stwierdzić, że zakres prawny aukcji wykracza poza zakres rozporządzenia aukcyjnego oraz dyrektywy EU ETS i obejmie również dyrektywy związane z rynkami finansowymi. Środki bezpieczeństwa stosowane na rynku regulowanym obejmują ustalenia mające na celu^[5]:

• identyfikację konfliktów interesów, które mogłyby mieć potencjalnie niekorzystne skutki dla funkcjonowania rynku regulowanego bądź jego uczestników i zarządzanie nimi;
• identyfikację ryzyka, na które rynek ten bądź jego uczestnicy są narażeni oraz zarządzanie nim, a także wdrożenie skutecznych środków mających na celu jego ograniczenie;
• zapewnienie prawidłowego zarządzania technicznymi operacjami ich systemów poprzez ustanowienie skutecznych procedur awaryjnych określających postępowanie w przypadku groźby wystąpienia zakłóceń systemów;
• posiadanie przejrzystych i nieuznaniowych zasad i procedur sprawiedliwego i prawidłowego handlu oraz ustanowienie obiektywnych kryteriów sprawnej obsługi zleceń;
• ułatwienie wydajnej i terminowej finalizacji transakcji przeprowadzanych w ramach ich systemów;
• posiadanie wystarczających zasobów finansowych, aby mogły one prawid­łowo funkcjonować, uwzględniając charakter i zakres transakcji zawieranych na rynku oraz zasięg i stopień ryzyka, na które są one narażone.

Ponadto, przepisy o rynku regulowanym pozwalają na skorzystanie z infrastruktury organizacyjnej, doświadczenia, zdolności i przejrzystych obowiązkowych zasad operacyjnych dotyczących rynku regulowanego. Ma to znaczenie dla m.in. rozliczania i rozrachunku transakcji, a także kontrolowania zgodności z własnymi zasadami rynku i z innymi zobowiązaniami prawnymi, takimi jak zakaz nadużyć na rynku i ustanowienie mechanizmu pozasądowego rozstrzygania sporów. Jest to efektywne pod względem kosztów i pozwala chronić rzetelny charakter aukcji pod względem operacyjnym. Wielu potencjalnych uczestników aukcji będzie już członkami lub uczestnikami różnych regulowanych rynków działających na rynku wtórnym.

Na podstawie Decyzji KE 2013/448/EU z dnia 5 września 2013 r. dotyczącej krajowych środków wykonawczych w odniesieniu do przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych Komisja oszacowała, że zgodnie z Art. 10 (1) zgodnie Dyrektywy 2003/87/WE, liczba uprawnień przeznaczonych do sprzedaży na aukcji w okresie od 2013 do 2020 wyniesie 8, 176,193,157.

W związku z wejściem w życie propozycji KE zmiany Rozporządzenia Aukcyjnego i przesunięcia w czasie aukcji części uprawnień w ramach tzw. propozycji backloadingu, 400 mln uprawnień zostało wycofanych ze sprzedaży w 2014 r., 300 mln w 2015r., a 200 mln w 2016 r. Wycofane uprawnienia mają być sprzedawane na aukcjach stopniowo pod koniec okresu rozliczeniowego tj. 300 mln w 2019 i 600 mln w 2020. W 2014 r. liczba 400 mln wycofanych uprawnień została rozdzielona dla państw członkowskich oraz państw EOG i EFTA i ich liczba została odpowiednio zmniejszona.

Zgodnie z art. 3d dyrektywy EU ETS, w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2020 r. 15% uprawnień lotniczych EUAA^[6] będzie sprzedawanych na aukcjach. W konsekwencji przyjęcia Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady wprowadzającej tymczasowe odstępstwo od dyrektywy 2003/87/WE ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (COM(2012) 697) przygotowanej przez Komisję Europejską (tzw. decyzja „Stop the clock”) oraz w związku z przesunięciem terminu rozliczenia emisji za 2013 i 2014 r. na 30 kwietnia 2015 r.^[7], aukcje uprawnień lotniczych są przeprowadzane od 1 stycznia 2015 r. (więcej informacji w zakładce Harmonogram aukcji).

Rodzaje uprawnień

Przedmiotem sprzedaży każdej aukcji są uprawnienia ważne w III okresie EU ETS, które z uwagi na włączenie przemysłu lotniczego do systemu EU ETS można podzielić na dwie grupy:

• Uprawnienia do emisji wydawane operatorom instalacji stacjonarnych - EUA (ang. European Union Allowances),
• Uprawnienia do emisji wydawane operatorom statków powietrznych - EUAA (ang. European Union Aviation Allowances).

Oznacza to, że przedmiotem obrotu na rynku aukcji w III okresie EU ETS są dwie wyżej wymienione grupy uprawnień, które spełniają te same cele środowiskowe, tj. służą do rozliczenia się podmiotów z emisji CO₂. Zarówno EUA jaki i EUAA mogą być nabywane przez wszystkich uczestników aukcji. Jednakże EUAA służą do rozliczania emisji pochodzącej wyłącznie z lotnictwa. Natomiast EUA mogą być wykorzystane przez wszystkie podmioty objęte EU ETS do rozliczenia własnych emisji (łącznie z operatorami statków powietrznych).

Sprzedaż uprawnień EUA i EUAA jest przeprowadzana na oddzielnych sesjach aukcyjnych, ale w ramach tej samej aukcji. Z uwagi na niewielką liczbę uprawnień EUAA, przewiduje się mniejszą liczbę aukcji w roku, w stosunku do tych sesji, których przedmiotem będą uprawnienia EUA (więcej w zakładce Harmonogram aukcji: Kalendarz aukcji na 2015 r.).

Platformy aukcyjne

Zgodnie z rozporządzeniem aukcyjnym sprzedaż uprawnień EUA^[8] powinna odbywać się na jednej zharmonizowanej platformie aukcyjnej, jednak istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady i sprzedaży uprawnień jako państwo z grupy „opt-out” na oddzielnej platformie aukcyjnej. Z takiej możliwości skorzystały Niemcy, Wielka Brytania oraz Polska. Obecnie tylko dwie platformy aukcyjne prowadzą sprzedaż uprawnień w drodze aukcji – Europejska Giełda Energii EEX z siedzibą w Lipsku wygrała kontrakt na organizację aukcji wspólnotowej (w tej chwili korzysta z niej 24 państw UE oraz Polska) oraz aukcji niemieckiej, natomiast giełda ICE/ECX z siedzibą w Londynie prowadzi aukcję dla Wielkiej Brytanii. Polska, jako państwo z grupy „opt-out”, do czasu wyłonienia docelowej platformy realizuje sprzedaż uprawnień za pośrednictwem giełdy EEX.

Rysunek 1. Schemat podziału obecnie funkcjonujących platform aukcyjnych w EU ETS

Źródło: opracowanie własne KOBiZE

Państwa EEA- EFTA oraz Chorwacja jako nowy członek UE również mają sprzedawać swoje uprawnienia EUA w ramach wspólnotowej platformy aukcyjnej, jednak jak do tej pory nie dopełniły wszystkich procedur formalnych umożliwiających uruchomienie sprzedaży na giełdzie EEX.

Dostęp do aukcji

Zgodnie z dyrektywą EU ETS^[9] dostęp do aukcji musi być otwarty. Oznacza to, że prawo do zakupu uprawnień posiada szeroka grupa zainteresowanych podmiotów niezależnie od państwa pochodzenia, w tym: operatorzy instalacji w EU ETS, pośrednicy i instytucje finansowe. Pod warunkiem, że dopełnią odpowiednich procedur rejestracyjnych na platformie aukcyjnej. W trakcje procedury rejestracyjnej prowadzi się weryfikację uczestnika aukcji, co ma zapobiegać ewentualnym nadużyciom i jest głównie związane z dopełnieniem obowiązków wynikających z dyrektywy 2005/60/WE^[10] oraz dyrektywy 2004/39/WE. Organizator aukcji ma obowiązek sprawdzić każdy podmiot, biorący udział w aukcji.

Na podstawie art. 18 rozporządzenia aukcyjnego do ubiegania się o dopuszczenie do aukcji uprawnione są następujące grupy podmiotów:

• Operatorzy instalacji lub operatorzy statków powietrznych objęci EU ETS - mogą składać oferty we własnym imieniu;
• Przedsiębiorstwa inwestycyjne, instytucje kredytowe - mogą składać oferty na własny rachunek lub
  w imieniu swoich klientów;
• Ugrupowania gospodarcze mogą składać oferty na własny rachunek lub działając jako agent w imieniu swoich członków;
• Podmioty publiczne sprawujące kontrolę nad operatorami instalacji lub statków powietrznych objętych EU ETS;
• Podmioty, którym zostało wydane zezwolenie przez właściwy organ krajowy do składania ofert na aukcjach na własny rachunek lub w imieniu klientów, pod warunkiem że państwo członkowskie, w którym mają siedzibę, uchwaliło przepisy umożliwiające wydanie im takiego zezwolenia.

Art. 18 rozporządzenia aukcyjnego reguluje również jakie grupy podmiotów mają bezwzględny zakaz składania ofert na aukcjach i są to przede wszystkim podmioty mogące mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na przebieg aukcji.

Cena rozliczeniowa

Każda aukcja jest organizowana w systemie jedno-rundowym (ang. single-round). Oznacza to, że zostaje otworzone tylko jedno okno ofertowe (w ramach jednej rundy), a w trakcie trwania rundy (w ciągu ok. 2 godzin) każdy oferent ma prawo złożyć kilka ofert kupna uprawnień po ustalonej przez siebie cenie. Wszystkie złożone oferty są utajnione (ang. sealed-bid) i nikt oprócz oferenta nie wie jaka oferta została złożona. Po zakończeniu rundy operator platformy aukcyjnej określa i ujawnia cenę rozliczenia^[11] (ang. clearing price), która jest ustalana według poniższego schematu:

• Uczestnicy przesyłają organizatorowi swoje zapotrzebowanie na uprawnienia (wolumen) po cenie po której zamierzają kupić;
• Organizator aukcji szereguje oferty od najwyższej do najniższej cenowo (kumulacja malejąca) wraz ze zgłaszanym wolumenem uprawnień;
• Powstaje krzywa zagregowanego popytu, której przecięcie z linią podaży ustala cenę rozliczenia;
• Wszystkie oferty nabycia znajdujące się powyżej ceny rozliczeniowej są akceptowane, natomiast wszystkie pozostałe są odrzucane.

Zwycięzcami aukcji są te podmioty, które zaoferowały cenę równą, bądź wyższą od ceny rozliczenia. Niezależnie od zaproponowanej ceny w ofercie (nawet bardzo wysokiej) zapłacą oni dokładnie tyle ile wynosi cena rozliczenia (ang.uniform-price).

Tabela 1. Mechanizm wyznaczania ceny rozliczenia aukcji przy sprzedaży 200 mln uprawnień EUA

Źródło: Opracowanie własne KOBiZE

Powyższa tabela przedstawia przykładowe wyznaczenie ceny rozliczeniowej aukcji. Założono, że na aukcji do sprzedaży wystawiono 200 tys. uprawnień EUA (podaż). Jednak po zamknięciu okna ofertowego okazało się, że złożono oferty na 440 tys. uprawnień EUA (popyt). Oznacza to, że zgłoszone zapotrzebowanie ponad 2-krotnie przekroczyło ilość uprawnień dostępnych na aukcji. Wedle przykładu do aukcji przystąpiło 10 podmiotów, z których dla uproszczenia każdy złożył po jednej ofercie na odpowiednią ilość uprawnień po określonej cenie. Po skończeniu rundy aukcyjnej system szereguje oferty od najwyższej do najniższej cenowo, tak jak przedstawiono to w kolumnie 2 powyższej tabeli. Każdej cenie przypisano zaoferowaną ilość uprawnień (kolumna 3). Cenę rozliczenia wyznacza oferta, przy której podaż wyczerpuje popyt, czyli w przykładzie z tabeli przy ofercie nr 7, cena rozliczenia wynosi 6,85 euro. W tym miejscu zagregowana ilość uprawnień wynosi dokładnie 200 tys. i jest równa liczbie uprawnień wystawionych do sprzedaży. Wszystkie oferty znajdujące się poniżej ceny rozliczeniowej aukcji (czyli oferty 8, 9 i 10), będą odrzucane. Każdy zwycięski oferent (nr 1-7) pomimo tego, że zaoferował wyższą cenę, zawsze zapłaci wyznaczoną przez system cenę rozliczeniową (np. oferent 1, który zaproponował cenę 7,45 euro w ostatecznym rozrachunku zapłaci 6,85 euro).

Prowadzący aukcje

Prowadzący aukcje w III okresie EU ETS zgodnie z rozporządzeniem aukycjnym nr 1031/2010 jest odpowiedzialny za wykonanie trzech podstawowych zadań:

1. Sprzedaż uprawnień za pośrednictwem platformy aukcyjnej, w imieniu wyznaczającego ten podmiot państwa członkowskiego;
2. Otrzymywanie wpływów z aukcji;
3. Wypłacenie wpływów z aukcji państwu członkowskiemu, które go do tego wyznaczył.

Wymagania, jakie musi spełniać prowadzący aukcję określono we wspomnianym wcześniej rozporządzeniu nr 1031/2010. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 20 ww. dokumentu (…)„prowadzący aukcje oznacza podmiot publiczny lub prywatny wyznaczony przez państwo członkowskie do sprzedaży uprawnień na aukcji w jego imieniu(…)”.

Zgodnie z art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji (Ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z dnia 25 sierpnia 2015 r., poz. 1223)) funkcję Prowadzącego Aukcję uprawnień sprzedawanych w imieniu Polski w III okresie EU ETS pełni KOBiZE

 

^[1] W dotychczasowej historii systemu EU ETS w okresach 2005-2007 oraz 2008-2012 uprawnienia do emisji przyznawane były bezpłatnie, natomiast sprzedaż aukcyjna była wyjątkiem. Przepisy dyrektywy 2003/87/WE pozwalały państwom członkowskim UE w I oraz II okresie EU ETS na sprzedaż uprawnień za pośrednictwem aukcji, ale były to niewielkie wielkości - maksymalnie do: odpowiednio 5% i 10% przyznanych uprawnień. Z powyższej możliwości w okresie 2008-2012 skorzystało 10 państw członkowskich UE, tj.: Niemcy, Wielka Brytania, Węgry, Holandia, Austria, Irlandia, Litwa, Grecja, Czechy oraz Polska, która sprzedała swoja część uprawnień EUA pochodzącą z niewykorzystanej rezerwy na projekty JI. W sumie, podczas dwóch rund sesji aukcji w dniach 2 i 23 kwietnia 2013 r., Polska sprzedała za pośrednictwem internetowej Platformy aukcyjnej Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. 210 417 uprawnień do emisji EUA.

^[2] Rozporządzenie Komisji Europejskiej nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 roku w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz. U. L 302 z 18.11.2010).

^[3] Dyrektywa 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych zmieniajaca dyrektywe Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywe 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady

oraz uchylajaca dyrektywe Rady 93/22/EWG.

^[4] Dyrektywa 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku)

^[5] Pkt. 29 i 30 Preambuły Rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 roku w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień.

^[6] EUAA- ang. European Union Aviation Allowances

^[7] W związku z wejściem w życie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 421/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. zmieniającego dyrektywę 2003/87/WE w celu wprowadzenia w życie do 2020 r. porozumienia międzynarodowego w sprawie stosowania jednego międzynarodowego środka rynkowego do emisji z międzynarodowego lotnictwa (Dz. Urz. UE L 129 z 30.04.2014).

^[8] EUA- ang. European Union Allowances.

^[9] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

^[10] Dyrektywa 2005/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu. Przepisy wymagają od Państw Członkowskich wprowadzenia zakazu prania pieniędzy i zobowiązania sektora finansowego, obejmującego instytucje kredytowe i szeroką gamę innych instytucji finansowych, do identyfikowania swoich klientów, prowadzenia odpowiednich rejestrów, ustanowienia wewnętrznych procedur szkolenia personelu i zabezpieczeń w zakresie przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz zgłaszania właściwym organom wszelkich przypadków, w których zachodzi podejrzenie prania pieniędzy.

^[11] Aby wyznaczyć cenę rozliczenia system aukcyjny musi uszeregować oferty w porządku malejącym (od ceny najwyższej do najniższej). Następnie operator aukcji przyznaje uprawnienia kolejnym oferentom, aż do momentu wyczerpania podaży uprawnień.