Podstawy prawne systemu aukcji
Dyrektywa 2003/87/WE z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych w Unii (tzw. dyrektywa EU ETS)[1] jest podstawowym aktem prawnym, który zgodnie z art. 10 ust. 1 ustanawia aukcję jako podstawową metodę rozdziału uprawnień do emisji. Dyrektywa ta została poddana rewizji i zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2023/959[2] w celu dostosowania jej do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119[3] ustanawiającego cel redukcji emisji netto o co najmniej 55 % do 2030 r. w porównaniu z 1990 r.
Kluczowym aktem prawnym regulującym sprzedaż uprawnień w drodze aukcji jest Rozporządzenie delegowane Komisji Europejskiej nr 2023/2830 z dnia 17 października 2023 r. uzupełniające dyrektywę 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady przez ustanowienie przepisów dotyczących harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych[4].
Od 2012 r. uprawnienia do emisji były sprzedawane na aukcji zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1031/2010[5], zapewniając, aby sprzedaż uprawnień na aukcji odbywała się w sposób otwarty, przejrzysty, zharmonizowany i niedyskryminujący w ramach dobrze funkcjonującego procesu. Rozporządzenie to zostało zmienione w celu uwzględnienia rozszerzenia zakresu istniejącego systemu handlu uprawnieniami do emisji o transport morski oraz wprowadzenia nowego, odrębnego systemu handlu uprawnieniami do emisji - ETS2 dla sektora budynków i transportu drogowego. Konieczne było również uwzględnienie zmian w sprzedaży uprawnień do emisji na aukcji na potrzeby Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (ang. Recovery and Resilience Facility, RRF) oraz Społecznego Funduszu Klimatycznego (ang. Social Climate Fund, SFK), a także zmian w funkcjonowaniu Funduszu Innowacyjnego (ang. Innovation Fund, FI).
W dyrektywie 2003/87/WE przewidziano sprzedaż na aukcji uprawnień dla Funduszu Innowacyjnego w celu wspierania innowacji w zakresie technologii niskowęglowych, Funduszu Modernizacyjnego (ang. Modernisation Fund, MF) w celu poprawy efektywności energetycznej i modernizacji systemów energetycznych niektórych państw członkowskich UE oraz dla Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) w celu wspierania niezależności, bezpieczeństwa i zrównoważonego charakteru dostaw energii w Unii. Uprawnienia te powinny być sprzedawane na aukcji na unijnej platformie aukcyjnej wyznaczonej przez Komisję Europejską i państwa członkowskie UE zgodnie z zasadami i warunkami procesu aukcyjnego.
W latach 2021-2030 do 57% uprawnień do emisji będzie sprzedawanych na aukcjach, natomiast pozostałe uprawnienia będą przydzielane bezpłatnie, aby ograniczyć ryzyko ucieczki emisji oraz wspierać wdrażanie technologii niskoemisyjnych. Coroczny rozdział uprawnień w drodze aukcji dokonywany jest na podstawie przepisów dyrektywy EU ETS, obowiązującego limitu emisji[6] oraz w oparciu o przepisy dotyczące funkcjonowania rezerwy MSR[7].
Platformy aukcyjne
Zgodnie z rozporządzeniem nr 2023/2830 z dnia 17 października 2023 r., co do zasady, sprzedaż uprawnień do emisji odbywa się na jednej unijnej platformie aukcyjnej. Z tego prawa skorzystało 25 państw członkowskich UE oraz państwa EOG-EFTA (Islandia, Liechtenstein i Norwegia). Wyjątkiem od tej zasady jest sprzedaż uprawnień jako państwo z grupy „opt-out” na osobnych aukcjach. Z takiej możliwości skorzystały Niemcy i Polska[8]. Obecnie wszystkie państwa członkowskie UE (również państwa z grupy opt-out) sprzedają swoje uprawnienia do emisji na Europejskiej Giełdzie Energii (ang. European Energy Exchange, EEX) z siedzibą w Lipsku (Niemcy).
Rysunek 1. Schemat podziału obecnie funkcjonujących platform aukcyjnych w EU ETS
Źródło: opracowanie własne KOBiZE
Dostęp do aukcji
Zgodnie z dyrektywą EU ETS dostęp do aukcji jest otwarty. Oznacza to, że prawo do zakupu uprawnień posiada szeroka grupa zainteresowanych podmiotów niezależnie od państwa pochodzenia, w tym: operatorzy instalacji, operatorzy statków powietrznych i przedsiębiorstwa żeglugowe w EU ETS, pośrednicy i instytucje finansowe. Interesariusze mogą zakupić uprawnienia pod warunkiem, że dopełnią odpowiednich procedur rejestracyjnych na platformie aukcyjnej. W trakcie procedury rejestracyjnej prowadzi się weryfikację uczestnika aukcji, co ma zapobiegać ewentualnym nadużyciom. Organizator aukcji (obecnie jest to giełda EEX) ma obowiązek sprawdzić każdy podmiot biorący udział w aukcji.
Na podstawie art. 18 rozporządzenia aukcyjnego do ubiegania się o dopuszczenie do aukcji uprawnione są następujące grupy podmiotów:
- Operatorzy instalacji lub operatorzy statków powietrznych, przedsiębiorstwa żeglugowe lub podmioty objęte regulacją posiadający rachunek posiadania operatora w rejestrze Unii, składający oferty w swoim własnym imieniu, w tym również wszelkie jednostki dominujące, zależne lub powiązane wchodzące w skład tej samej grupy przedsiębiorstw, co operator lub operator statków powietrznych, przedsiębiorstwo żeglugowe lub podmiot objęty regulacją;
- Firmy inwestycyjne - którym wydano zezwolenie na podstawie dyrektywy 2014/65/UE[9], składające oferty na własny rachunek lub w imieniu swoich klientów;
- Instytucje kredytowe - którym wydano zezwolenie na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE (22)[10], składające oferty na własny rachunek lub w imieniu swoich klientów;
- Podmioty gospodarcze z osób wymienionych w pkt 1, mogą składać oferty na własny rachunek lub działając jako agent w imieniu swoich członków;
- Podmioty publiczne państw członkowskich UE lub będące własnością państwa członkowskiego sprawujące kontrolę nad operatorami instalacji lub statków powietrznych, lub przedsiębiorstw żeglugowych objętych EU ETS.
Art. 18 rozporządzenia aukcyjnego reguluje również, jakie grupy podmiotów mają bezwzględny zakaz składania ofert na aukcjach i są to przede wszystkim podmioty mogące mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na przebieg aukcji.
Cena rozliczeniowa aukcji
Każda aukcja jest organizowana w systemie jedno-rundowym (ang. single-round). Oznacza to, że zostaje otwarte tylko jedno okno ofertowe (w ramach jednej rundy), a w trakcie trwania rundy (w ciągu ok. 2 godzin) każdy oferent ma prawo złożyć kilka ofert kupna uprawnień po ustalonej przez siebie cenie. Wszystkie złożone oferty są utajnione (ang. sealed-bid) i nikt oprócz oferenta nie wie, jaka oferta została złożona.
Rysunek 2. Konstrukcja aukcji
Źródło: Opracowanie własne KOBiZE
Po zakończeniu rundy operator platformy aukcyjnej określa i ujawnia cenę rozliczenia[11] (ang. clearing price), która jest ustalana według poniższego schematu:
- Uczestnicy przesyłają organizatorowi swoje zapotrzebowanie na uprawnienia (wolumen) po cenie po której zamierzają kupić;
- Organizator aukcji szereguje oferty od najwyższej do najniższej cenowo (kumulacja malejąca) wraz ze zgłaszanym wolumenem uprawnień;
- Powstaje krzywa zagregowanego popytu, której przecięcie z linią podaży ustala cenę rozliczenia;
- Wszystkie oferty nabycia znajdujące się powyżej ceny rozliczeniowej są akceptowane, natomiast wszystkie pozostałe są odrzucane.
Zwycięzcami aukcji są te podmioty, które zaoferowały cenę równą, bądź wyższą od ceny rozliczenia. Niezależnie od zaproponowanej ceny w ofercie (nawet bardzo wysokiej) zapłacą oni dokładnie tyle ile wynosi cena rozliczenia (ang. uniform-price). Rozliczenie aukcji odbywa się najpóźniej w następnym dniu po aukcji (tryb t+1) poprzez Izbę rozliczeniową giełdy EEX (European Commodity Clearing, ECC).
Tabela 1. Mechanizm wyznaczania ceny rozliczenia aukcji przy sprzedaży 2,6 mln uprawnień EUA
Źródło: Opracowanie własne KOBiZE
Powyższa tabela przedstawia przykładowe wyznaczenie ceny rozliczeniowej aukcji. Założono, że na aukcji do sprzedaży wystawiono 2,6 mln uprawnień EUA (podaż). Jednak po zamknięciu okna ofertowego okazało się, że złożono oferty na 5,2 mln uprawnień EUA (popyt). Oznacza to, że zgłoszone zapotrzebowanie ponad 2-krotnie przekroczyło ilość uprawnień dostępnych na aukcji. Wedle przykładu do aukcji przystąpiło 10 podmiotów, z których dla uproszczenia każdy złożył po jednej ofercie na odpowiednią ilość uprawnień po określonej cenie. Po skończeniu rundy aukcyjnej system szereguje oferty od najwyższej do najniższej cenowo, tak jak przedstawiono to w kolumnie 2 powyższej tabeli. Każdej cenie przypisano zaoferowaną ilość uprawnień (kolumna 3). Cenę rozliczenia wyznacza oferta, przy której podaż wyczerpuje popyt, czyli w przykładzie z tabeli przy ofercie nr 4, cena rozliczenia wynosi 41 EUR. W tym miejscu zagregowana ilość uprawnień wynosi dokładnie 2,6 mln i jest równa liczbie uprawnień wystawionych do sprzedaży. Wszystkie oferty znajdujące się poniżej ceny rozliczeniowej aukcji (czyli oferty od 5 do 10), będą odrzucane. Każdy zwycięski oferent (nr 1-4) pomimo tego, że zaoferował wyższą cenę, zawsze zapłaci wyznaczoną przez system cenę rozliczeniową (np. oferent 1, który zaproponował cenę 44 EUR w ostatecznym rozrachunku zapłaci 41 EUR).
Prowadzący aukcje
Wymagania, jakie musi spełniać prowadzący aukcję określono w rozporządzeniu aukcyjnym. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 20 ww. dokumentu (…) „prowadzący aukcje oznacza podmiot publiczny lub prywatny wyznaczony przez państwo członkowskie do sprzedaży uprawnień na aukcji w jego imieniu(…)”.
Zgodnie z art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji (Ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. z dnia 25 sierpnia 2015 r., poz. 1223) funkcję Prowadzącego Aukcję uprawnień sprzedawanych w imieniu Polski w obecnym okresie rozliczeniowym EU ETS pełni KOBiZE.
[1] Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61 (Dz.U. L 275 z 25.10.2003, str.32 ze zm.).
[2] Rozporządzenie delegowane Komisji Europejskiej nr 2023/2830 z dnia 17 października 2023 r. uzupełniające dyrektywę 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady przez ustanowienie przepisów dotyczących harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (Dz.U.UE.L.2023.2830 z dnia 20.12.2023).
[3] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1119 z dnia 30 czerwca 2021 r. w sprawie ustanowienia ram na potrzeby osiągnięcia neutralności klimatycznej i zmiany rozporządzeń (WE) nr 401/2009 i (UE) 2018/1999 (Europejskie prawo o klimacie) PE/27/2021/REV/1 (Dz.U. L 243 z 9.7.2021, pp. 1–17)
[4] Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2023/2830 z dnia 17 października 2023 r. uzupełniające dyrektywę 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady przez ustanowienie przepisów dotyczących harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych C/2023/6751 (Dz.U. L, 2023/2830).
[5] Rozporządzenie Komisji Europejskiej nr 1031/2010 z dnia 12 listopada 2010 roku w sprawie harmonogramu, kwestii administracyjnych oraz pozostałych aspektów sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz. U. L 302 z 18.11.2010, ze zm.).
[6] https://climate.ec.europa.eu/eu-action/carbon-markets/eu-emissions-trading-system-eu-ets/eu-ets-emissions-cap_en
[7] https://climate.ec.europa.eu/eu-action/carbon-markets/eu-emissions-trading-system-eu-ets/market-stability-reserve_en
[8] Do tej grupy państw należy Irlandia Północna, która pozostała częścią wspólnego rynku energii na wyspie Irlandii w sektorze energii elektrycznej (Single Electricity Market, SEM) i musi stosować się do regulacji unijnych ws. EU ETS.
[9] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych oraz zmieniająca dyrektywę 2002/92/WE i dyrektywę 2011/61/UE (Dz.U. L 173 z 12.6.2014, s. 349–496).
[10] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE Tekst mający znaczenie dla EOG, (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, pp. 338–436).
[11] Aby wyznaczyć cenę rozliczenia system aukcyjny musi uszeregować oferty w porządku malejącym (od ceny najwyższej do najniższej). Następnie operator aukcji przyznaje uprawnienia kolejnym oferentom, aż do momentu wyczerpania podaży uprawnień.